绍兴市

随着议会制度的发展，议员被认为不再是选区的代表，而是全国人民的代表，欧洲各国不再允许选区向议员发出训令。

这项权力其实非常大，有很多空间在，它并不附着于具体个案，而可以独立行使司法解释权，甚至大到可以把全国人大及其常委会制定的法律架起来为止。凤凰评论《高见》：这点很有意思，西方国家法官只需要向法律负责，你觉得中国法官责任如何多样分化？ 林来梵：责任制就是明晰谁向谁负责的制度。

林来梵：中国不一样，中国现在卡在历史的峡谷之中：近代性课题没完成，又面临着现代性课题。这可以使民法激活市民社会活力。在司法统一没有实现之前推行法官责任制，是否合适？ 林来梵：新中国以来，司法改革已经开展了好几轮了，一致在避开一个问题，即司法独立的问题，但又回避不了这个问题。三向人民负责，我们倡导司法为民，让人民满意。要求中国存在完全一致、统一的裁判标准，非常困难，而且不现实。

凤凰评论《高见》：隔靴搔痒，这点怎么说？不只是马法官个案，推行法官责任制之后，各地针对基层法官的冲突，从公开数据统计看只增无减。二要向上级负责，包括向本单位上级领导或上级法院。规章的监控功能也没有逃出这个逻辑。

在分权体制之下，司法对立法的监控是天经地义的，这也构成了西方国家司法审查的独特内涵：法院宣布法律或官吏的行为违宪的权威是一种能够对法律与政治之间的相互作用给予清晰说明的实践。(4)起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的规章在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况及其理由。令人遗憾的是，诸多行政系统没有能够正确认识行政法体系中诸渊源形式的关系，没有认识到规章在行政法体系中的从属性和具体性。总体上讲，1982年关于行政立法权的这种广泛性的赋予既有其历史背景，也是有实际效果的。

但不能够否认的是，管理论的基本精神和内容还潜意识的影响着我国的行政法治，就行政系统而论，其行为方式大多数还体现了管理论的印痕，哪怕近一两年所制定的政府规章还是以行政管理为核心的。这样的模糊性便为行政立法实践或者说整个行政法典则形成的实践带来了诸多的不确定。

那么，为什么在如此具体的程序规则的情形下还大量出现规章不安定的问题呢？笔者认为这同样是程序设计上的不严谨造成的，至少这种不严谨是造成规章不安定的因素之一。就是法律典则和规范还必须成体系、有结构并相互支持。第四，规章的安定性寓于规章的一致性中。事实上，此次的修改也在诸多方面下放了地方立法权，例如，地级市人民政府几乎都享有地方政府规章的制定权。

另一方面，它对我国行政法治过程和行政法治实践产生直接的影响。[15][美]埃尔曼：《比较法律文化》，贺卫方等译，三联书店1990年版，第258—263页。这种行文方式实质上是给国务院享有行政法规制定权设置的一个空框子，在这个框子内什么都可以放进去，这实质上使一些行政法规超越了法律应当规定的事项。按照立法授权的理论和制度，这样的授权应当一事一授，如果概括的予以授权，就应当有严格的授权条款。

然而，就规章作为行政法体系的构成而论，它是一个有机的整体，在这个整体中虽然有不同的表现形式但是以结构化的形式体现出来的。有些法律典则和规范在形式上是完美的，但是在实质上则是比较滞后的，而有些法律典则在实质上是完美的，而在形式上则是滞后的，当然，也有些法律典则形式和实质都存在非常大的问题。

而规章的不安定的原因之一是不同规章之间的冲突，所以，规章制定的程序规则应当有更大的视野，应当将规章制定中的微观问题宏观化，具体的讲，某个政府机关在制定某一规章的过程中，首先要对全国同类规章进行研判，如果该类规章中的内容有可能与自己制定的规章发生抵触，那就要对新制定的规章作出谨慎处理。例如，立法机关和行政机关就是法治国家的两个不可或缺的内容。

[21]以某省2017年制定和拟制定的58部地方政府规章为例，其中绝大多数在规章名称上都是贯以管理字样的。[22]它们共同支撑着我国的行政法规范体系。在法治实践中，由于法本身的复杂性，什么是良法，什么是恶法常常并不具有一个标准答案。在我国行使行政立法权的除了国务院还有国务院的职能机构和直属机构，地方省级人民政府，省会市人民政府，较大的市的人民政府等。立法法关于行政法规、地方性法规的结构设置都是相对单一化的，无论是它的制定主体还是它的规范形式都具有相对的单一性，[2]而规章则是一种复合式的结构。行政法体系的建成除了具有形式上的法律典则和规范之外，还应当有实质上的考量标准。

【中文关键词】 行政规章。规章在我国的立法体系中有诸多制定主体，也有不同的存在形态，但对于行政法体系而言，规章只是一个事物，任何主体制定的以任何形式所表现出来的规章都应当保持一致性，这是非常重要的。

但从行政系统和社会系统二者的逻辑关系看，规章对社会生活的设计、对社会关系的调整、对社会过程的控制都应当是有限度的，如果超过了这种限度，它便处于碾压社会的状态。上列方面是规章制定及其控制所存在的较为表层的问题，但它还不是规章不安定的基因。

实证法学派所强调的就是法律与规范事实的结合，就是法律能够进行有效的社会控制，说到底就是法律必须有强烈的制裁手段，如果失去了这些制裁手段，则不称其为法律。[7]这个数字就非常生动的证明了规章严重超越其他行政法文件的状态，仅就这个形式上讲它就是膨胀的。

行政诚信在行政法中的地位已经不仅仅是一个契约或者具体行政行为的问题，而是整个行政法体系必须贯穿的价值之一，是行政系统及其公职人员在履行行政职能时必须恪守的行为规则。所以，尽快确立立法中的责任条款也是解决规章安定性问题的重要方法。经过数十年的实践后，我们发现包括规章在内的行政立法存在漏洞，所以，2000年我国制定了立法法，试图通过立法法来调整和规范行政立法行为。[25]《立法法》关于行政法规的规制事项是这样规定的：一是为执行法律的规定需要制定行政法规的事项，二是《宪法》第89条规定的国务院行政管理职权的事项等。

【摘要】 政府规章在我国行政法律体系和行政法治体系中扮演着非常重要的角色，然而法治实践却存在大量的规章不安定问题，规章的不安定对依法治国、依法行政等都将带来弊害。规章不安定是行政法规范层面上的问题，这是无需争论的，而这个问题对行政法治的其他问题如行政法治的实施问题、行政法治的保障问题、行政法治的监督问题是否有影响呢？我们同样应该作出肯定的回答。

第一个路径是从法治国家建设的角度进行分析。这些不足主要表现为下列方面。

以此而论，稳定性是法安定性的关键之所在。换言之，从行政治理的角度治理规章不安定属于治标，而由立法主导治理规章不安定则属于治本。

仅从这种形式上讲，我们很可能将规章不安定的治理放在行政治理的范畴之中。而目前这些问题在我国都是比较抽象的，而从行政立法的学理上讲，行政立法属于行政行为，也是抽象的立法行为，因此行政立法也如同法律立法一样，同样具有抽象规定的特征，对于一般法律所应该具有的法规特征，诸如普遍性、抽象性及规范力等原则，都应该在行政立法适用。规章抄袭在我国地方政府规章制定中非常泛滥，[23]有时就某一事项的政府规章至少有十个以上的地方政府采取了相同的行文方式。这些行政机构享有行政立法权，是从1982年宪法制定以后开始的，后来经过立法法和其他相关法律的规定作了进一步的固化。

规章干预私权使政府行政系统和社会个体之间的关系出现了扭曲，这种造成公权与私权关系扭曲的规章当然处于不安定状态。霍布斯将其称之为立法中的理性：法律决不能违反理性，以及法律之所以成为法律，不在于其文字也就是不在于其每一部分的结构如何，而在于其是否符合于立法者的意向，这是我们的法律家所同意的。

[2]在我国行政立法体系中，行政法规只有一个制定主体那就是国务院，行政法规的形式也是相对确定的，就是我们通常所说的条例、规定或者办法。[29]无论如何，政府管制与规章制定是相辅相成的，是成正向关系的。

在一个法律体系中，如果存在着矛盾的典则或者规范，存在着典则和规范与社会调控不适应的状态，那即使具有形式上的完整性，也不能说他已经很好的调控了社会关系。至于明知自己是占有他人土地的人，他不享有同样权力，因此他必须连同土地一起返还果实，哪怕果实已被消费掉。